La primera de muchas “reformas”

27/05/2014

Por Juan Ernesto Trejo González* y Rocío Castillo Saro**

Foto: El Economista

La reforma energética aprobada en 2013 es sin duda el mayor punto de inflexión para la economía de México desde la firma del Tratado de Libre Comercio para América del Norte. México necesitaba algo que le hiciera cambiar el futuro de uno de sus principales generadores de ingresos (en 201l, la renta petrolera equivalió a 38% de los ingresos del gobierno federal). Además, la posición política, geográfica y económica del país le permite poseer una imagen neutral, pues consume y al mismo tiempo produce los combustibles fósiles. Aunque si hay algo que se pueda asegurar es que, desde hace tiempo, sus reservas energéticas han disminuido, lo que ha hecho que se tenga que importar más de lo acostumbrado. Por ello, con la reforma energética se espera que México cumpla con su meta de sustitución de reservas y se logre la autosuficiencia.

Recordemos que desde 2010, de acuerdo con la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), las exportaciones de petróleo y derivados no han dejado de caer, pues tan solo de 2011 a 2012 se redujo en -8.3%, al igual que el -15% en exportaciones de gas natural para el mismo período. Dicha situación le ha ocasionado a México la necesidad de volverse un importador de petróleo y gas a un ritmo cada vez mayor. Por ello, con la reciente reforma y de acuerdo con las campañas de difusión que el Gobierno de la República ha realizado, la apertura de Petróleos Mexicanos (PEMEX) al capital privado permitirá extraer más petróleo y gas, atraer más inversión privada (con la modificación del artículo 25 de la Constitución mexicana) y generar más y mejores posibilidades de empleo. Además, la reforma aprobada no privatiza a los hidrocarburos, sino que le permite al gobierno asignar a empresas privadas la extracción, la exploración, el transporte, el almacenamiento, la distribución, la refinación de hidrocarburos y la petroquímica.

Sin embargo, esto es solo el comienzo de un amplio camino que hay que emprender. México necesita de gente más preparada; ingenieros, geólogos y químicos que dominen los temas energéticos. Este tipo de mano de obra es escasa en este país, y en el resto del mundo, para hacerle frente al reto que se avecina, por lo que la política de desarrollo deberá no solo enfocarse a impulsar el sector energético, sino también el educativo, para que el capital humano pueda estar capacitado para los nuevos retos.

La reforma en datos

Gilberto Alfaro enumera para CNNExpansión los cuatro modelos contractuales de la reforma energética: de servicios (con pagos en efectivo), de utilidad compartida (con pagos hechos con un porcentaje de la utilidad aún no establecido formalmente), de extracción compartida (con pagos hechos con un porcentaje de la extracción), y de licencia (con pagos hechos por medio de la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que han sido extraídos del subsuelo). De la misma manera, se estableció un proceso por el cual PEMEX solicitó el 15 de marzo a la Secretaría de Energía (SENER) la aprobación de las asignaciones para la exploración, la extracción, el refinamiento y el tratamiento del petróleo, así como el procesamiento del gas. La SENER tiene hasta el 15 de septiembre para responder. Por otro lado, PEMEX ahora podrá dar por concluidos los proyectos de exploración vigentes si considera que no son óptimos. Mientras que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) será la encargada de determinar las condiciones fiscales de contratos y licitaciones de exploración y extracción autorizados.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, entre otras como la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección del Medio Ambiente, el Centro Nacional de Control de Gas Natural y el Centro Nacional de Control de Energía, serán los encargados de la regulación energética, la asesoría técnica, la supervisión de planes de exploración y extracción, el otorgamiento de permisos de almacenamiento, de transporte y de distribución. Asimismo, se creará el Centro Nacional de Control del Gas Natural, órgano que deberá hacerle frente a los nuevo retos que presenta la revolución energética por la que pasa Norteamérica con los combustibles de lutitas.

Con esta reforma se excluye al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana del Consejo de Administración de PEMEX, además de que será gobernado por 10 consejeros: 5 independientes y 5 pertenecientes al gobierno federal, entre los que estará el secretario de Energía, quien será el presidente de dicho grupo. Finalmente, fueron modificados los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución mexicana. Esto implicó un gran reto de cabildeo entre los principales partidos que impulsaban la reforma, pues modificar de esa manera la Constitución es algo que por historia del país cuesta demasiado trabajo.

Fondo mexicano-Fondo noruego

Dentro de los 21 artículos transitorios de la reforma, el 14 y 15 se refieren al Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, que comenzará a operar en 2015 y recibirá ingresos que surjan de la exploración y extracción. Será un fideicomiso público administrado por el Banco de México. Este Fondo deberá dar 4.7% del producto interno bruto de los ingresos petroleros a la Tesorería de la Federación para que sea destinado al Presupuesto de Egresos de la Federación. Con él, se crea un comité técnico presidido por el secretario de Hacienda y conformado por el secretario de Energía, el gobernador del Banco de México y cuatro miembros instituidos por el Presidente de la República aprobados por el Senado.

Tal y como opinó Gabriel Pérez del Peral de la Universidad Panamericana, “la novedad de este fondo de recursos petroleros para la estabilización y el desarrollo es que su función estará orientada a minimizar los choques externos de la economía mexicana; como por ejemplo, bajas pronunciadas e inesperadas en el precio internacional del petróleo, o bien, bajas significativas en la plataforma de producción y exportación del hidrocarburo”, aunque también generará oportunidades para las generaciones futuras e invertirá parte de los excedentes en capital humano.

Por su lado, el Government Pension Fund of Norway tiene como propósito cuidar los ahorros del gobierno para financiar el aumento del gasto en las pensiones públicas y sostener en el largo plazo el gasto de los ingresos petroleros del gobierno. De acuerdo con información del Ministerio de Finanzas de Noruega, la rentabilidad del Fondo depende del desarrollo sostenible en términos económicos, ambientales y sociales, y en el buen funcionamiento de los mercados financieros legítimos y eficientes. Para que este funcione, es necesario que exista plena transparencia en su gestión, misma que debe ser reportada al Banco de Noruega. Asimismo, el gobierno puede disponer de los intereses que genera el fondo para cosas de corto plazo.

El Fondo consta de dos vertientes: la global, como herramienta de política fiscal que invierte en el largo plazo para que las generaciones del futuro también obtengan beneficios por el comercio del petróleo, y la nacional, organizada por la compañía Folketrygdfondet, la cual es encargada de administrar los activos del fondo. En la primera, se autoriza invertir parte de los excedentes en los mercados bursátiles del mundo, mientras que la segunda solo autoriza la inversión en el mercado nacional noruego.

Sin duda, ambos fondos parecen ser casi iguales; sin embargo, habrá que esperar para ver los resultados. Noruega tiene en funcionamiento al modelo de este Fondo desde 1990 (considerando una modificación en 2006), en México, 2014 será su año de creación, mientras que 2015 el de implementación. Aunque, durante la administración de Vicente Fox, se intentó poner en marcha algo similar que le hiciera frente a las caídas del precio del petróleo. Asimismo, a pesar de que ambos serán administrados por sus respectivos bancos centrales, el fondo Noruego es presidido por una empresa especializada que se encarga de ver por su buen funcionamiento; el mexicano, por una secretaría federal (SHCP). Los activos del fondo noruego se invierten en mercados bursátiles y sus ganancias no se van a su tesorería, sino al capital del fondo, en cambio, parte de las ganancias del mexicano irán a la tesorería (SHCP), por lo que aún será notorio el control estatal. Se trata de un modelo que ha sido copiado, pero con una implementación “a la mexicana”.

Nuevos retos para el méxico posterior a la reforma

“Never depend on single income. Make investment to create a second source” es una de las grandes recomendaciones de inversión del empresario Warren Buffett que México puede aplicar en este momento de la historia. Aunque muchos ven a la reforma energética como el gran impulso económico de México para los siguientes años y aunque esta creó la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector de los Hidrocarburos, será necesario que el gobierno diseñe políticas energéticas sustentables y que considere a otras fuentes energéticas en los programas para el desarrollo. Los combustibles fósiles no son eternos, la caída en los yacimientos mexicanos es prueba de ello, y dejan una huella de alto impacto en el ambiente. México necesita ver los casos de los países del Medio Oriente, como los Emiratos Árabes Unidos —país que posee una de las reservas más grandes de petróleo y gas del mundo y que en 2012 exportó 118 mil millones de dólares del crudo (el 34% de sus exportaciones totales), según datos del Boletín Estadístico Anual 2013 de la OPEP—, país que desarrolla la ciudad de Masdar, en el emirato de Abu Dabi, que será 100% ecológica al ser totalmente sustentable y abastecerse energéticamente por energía solar. México también cuenta con el insumo solar suficiente como para emprender una labor parecida, especialmente en el norte del país. Lo que le hace falta es gente que invierta y crea en los beneficios de estos programas, así como incentivos gubernamentales, pues el gran problema de la energía sustentable es no generar resultados visibles en el corto plazo y no cuenta con niveles mínimos de riesgo, factores que ahuyentan a los inversores que desean ver resultados rápidamente. En el mundo globalizado, la información actual y precisa es la que manda. Asimismo, mientras los precios de los combustibles fósiles sigan siendo relativamente bajos o asequibles para los principales consumidores, el deseo por producir energías renovables (sus sustitutos) será prácticamente nulo.

La actual revolución energética por la que pasa América del Norte, y en específico Estados Unidos y Canadá debido al gas shale o de lutitas, es un factor también para considerar, pues dentro de poco estos países tendrán el petróleo y gas suficiente para no solo ser autosuficientes, sino para volverse exportadores netos de energéticos. Todo esto gracias a su innovación tecnológica que les ha permitido programar la extracción de petróleo y gas de lutitas (esquisto o shale). Cualquiera podría pensar que será un duro golpe para la economía mexicana, pues no podrá colocar sus exportaciones de combustible en estos países, pero, de acuerdo con Aldo Flores-Quiroga (secretario general del International Energy Forum con sede en Riad, Arabia Saudita), se trata de un reacomodo comercial del sector energético, en donde México puede beneficiarse con una Asia que demanda más energéticos y un Estados Unidos que podrá proveer a México de gas natural con precio bajos. Además, los campos estadounidenses de gas shale en donde se presume que habrá más actividad están pegados a la frontera con México, lo que sugiere que parte de esas reservas están en suelo mexicano. Por otro lado, en el corto plazo, será necesario realizar un acercamiento con China e India, pues son países que han aumentado exponencialmente su demanda de energéticos y que pueden ser destino de futuras exportaciones de crudo y gas mexicanos.

Asimismo, las leyes secundarias, que se espera sean legisladas en junio, deberán permitir que la implementación de la reforma deberán estar encausadas hacia aquellas maneras que permitan que PEMEX, tal y como dice Flores-Quiroga, se convierta en una verdadera empresa competitiva y con estándares internacionales, de tal forma que deje de estar supeditada a objetivos de recaudación fiscal.

También, el gobierno deberá asegurarse de darle a los posibles inversores la información financiera, fiscal, laboral y legal para todo lo referente al tipo de contrato que se les haya otorgado. Todo dependerá de la información y transparencia con la que se cuente; así como de las “letras chiquitas” que la legislación secundaria aporte. Por ahora, solo será tiempo de esperar para ver los resultados propuestos, pues seguramente esta será la primera de muchas reformas.

*Juan Ernesto Trejo es Internacionalista por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), Editor de Foreign Affairs Latinoamérica y Miembro del Programa de Jóvenes del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI).

**Rocío Castillo Saro es Internacionalista por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y maestra en Política Económica Internacional por la University of Sussex.

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