Reflexiones sobre el estado de bienestar en el Río de los Pájaros Pintados

08/10/13

Raúl Gutiérrez

En atención y agradecimiento  al Sr. Ministro de Desarrollo Social y ex Ministro de Salud de la República Oriental del  Uruguay Mtro. Daniel Olesker, y a la Lic. Natalia Navarro Asencio  por su valiosa colaboración  para la  elaboración del presente análisis.

Cuando entramos en el tema de analizar la situación del estado de bienestar en Uruguay o como se le conoce en lengua charrúa: río de los pájaros pintados, casi de forma automática nos viene a la mente el concepto de Progreso. Uruguay, no es un Estado grande, su población es de 3.3 millones de habitantes (lo que hace que sea uno de los países con menor densidad de población con 19 habitantes por Km2), es casi del tamaño del estado de Washigton en los Estados Unidos, y tiene una  forma increíblemente parecida a Utopía, como la imagino Tomás Moro y que después fue dibujada por Abraham Ortelius en 1595. Actualmente, es considerado por las Naciones Unidas como el noveno país más natural y con mejor calidad de vida en el mundo con una democracia progresiva, y un eficiente sistema de salud, tanto privado como público.

Uruguay, es un país basado en la agricultura que genera exportación de ganado de aproximadamente un billón de dólares al año, cuenta con un ingreso per cápita aproximado de 10.800 dólares, basado en un producto interno bruto de 37 billones de dólares. Además es  un país con prioridades claras y bien alineadas con una base fuerte en la familia, comunidad y calidad de vida. La inmigración europea ha influenciado notoriamente a Uruguay, como consecuencia muchos lo conocieron como la “Suiza de América” debido a su sistema bancario y su aceptación plural de trabajadores extranjeros.

Comenzó a cultivar  una tradición liberal a comienzos del siglo XX, con un Estado laico desde 1917 y pionero regional en admitir el divorcio por sola voluntad de la mujer (1913) o en practicar el voto femenino, (en un plebiscito local de 1927), y que se interrumpió con el gobierno militar que experimentó el país entre 1973 y 1985. (Medidas que fueron adoptadas mucho antes que algunos países europeos conocidos cómo líderes en materia de salvaguarda derechos sociales como Francia)

Estado Benefactor o Estado Providencia (The Welfare State) es un concepto de las ciencias políticas y económicas con el que se designa a una propuesta política o modelo general del Estado y de la organización social según la cual el Estado provee ciertos servicios o garantías sociales a la totalidad de los habitantes de un país. La expresión económica del Estado del Bienestar fue el pacto keynesiano que durante la postguerra pretendía un desarrollo económico equilibrado socialmente así como el pleno empleo. El Estado de bienestar, es un pensamiento profundamente humanista cuyo objetivo es garantizar a la población una calidad de vida buena, honrada y generosa; por lo tanto, supone una analogía con el contrato social.

En  una nota publicada por el informativo digital uruguayo el Espectador.com, en el 2008, el profesor Hans-Jürgen Puhle describió los rasgos característicos del estado de bienestar y lo definió como el tipo de organización cuya “idea guía es la justicia social”; pero aclaró que esta “ayuda del Estado” a los ciudadanos “comienza en la infancia” y “no se espera hasta cuando la gente ya ha perdido su empleo, o entra en la pobreza”. Cabe mencionar que en ese mismo año, Uruguay tuvo el segundo lugar en el índice de alfabetísmo más alto después de Cuba. Asimismo y de acuerdo con Transparencia Internacional, Uruguay fue calificado con el primer lugar junto a Chile, como el país con menor corrupción en Latinoamérica. Es también en 2008 que Uruguay fue calificado como el país latinoamericano con mayor libertad de prensa por la organización francesa “Reporteros sin Fronteras”, y por The Economist por tener una calidad de vida similar a la europea.

Las políticas instauradas por el presidente José “Pepe” Mujica, un exguerrillero tupamaro que ganó las elecciones en 2009, en cuanto a generar una universalización del estado de bienestar se ponen de manifiesto ante la donación más del 90% de su sueldo, el cual, queda de esta manera en $20.000 pesos uruguayos, aproximadamente $15.000 pesos mexicanos, situación que resalta mucho más si se toma en cuenta que el costo de vida en Uruguay es considerablemente elevado; así como la apertura del Palacio Presidencial en invierno a la gente en situación de pobreza extrema; entre otros.

Con una tradición de Estado benefactor también afirmada desde el siglo pasado, en Uruguay el sector público aún tiene fuerte injerencia en la economía, con monopolios estatales en áreas como la electricidad o los combustibles. Pese a ello, Uruguay es el segundo país latinoamericano del ranking 2012 sobre libertad económica realizado por la organización estadounidense Heritage Foundation. Su lugar en la lista global es el 29º.

Daniel Vidart, un destacado antropólogo uruguayo de 92 años y autor de un libro reciente sobre la identidad de los uruguayos, dijo a BBC Mundo que Uruguay tiene una tradición de tolerancia y liberalismo social que impulsó hace un siglo la presidencia de José Batlle y Ordóñez. Pero añadió que aún se discute sobre la “retranca conservadora” que hay en la sociedad y que supone un desafío a los impulsos liberales. “¿Hasta qué punto no hay una especie de demagogia popular y nos hacemos trampas al solitario: pensamos unas cosas y hacemos otras?”, preguntó.

Por su parte, el ex Ministro de Salud y actual Ministro de Desarrollo Social en Uruguay, el Mtro. Daniel Olesker afirma que:

“Uruguay ha tenido siempre una férrea tradición de semi-estado de bienestar, ya que al ser un país periférico, difícilmente podía llegar a los niveles de estado de bienestar de los países europeos. Eso se rompe cuando a finales de los años 50`s, la economía mundial cambia y Uruguay empezó a tener dificultades, ya que esto se financiaba con las divisas y la exportación ganadera excesiva, cuando esto se acaba, empieza en los 60’s un proceso para reajustar la economía uruguaya, se estableció un reajuste muy fuerte que básicamente implicó una rebaja en el salario de un 50%, quebrando con ello el principio de la distribución del ingreso, apoyando los modelos de plaza financiera en lugar de los que van encaminados al desarrollo productivo, y después cerca de los 90’s los gobiernos liberales, básicamente el Partido Colorado y el Partido Nacional, con, respectivamente, Sanguinetti y Lacalle, continuaron esa línea, en términos democráticos.

En la década de los 90’s Uruguay se mantuvo como un Estado muy poderoso donde prácticamente las empresas públicas fueron gestores del desarrollo, las cuales datan desde 1900. En el 1993 hubo una ley que las privatizaba y posteriormente hubo un plebiscito que derogó la privatización; por lo tanto, se pone de manifiesto una consciencia social del rol del Estado en el Uruguay.

Cuando en el 2005 el Frente Amplio, partido de coalición de izquierdas, llega al gobierno Uruguay tenía una base estructural de cierto nivel de menor desigualdad y cierta conciencia social sobre el rol del Estado y el proceso distributivo lo que hizo más sencillo emprender nuevos procesos; por lo tanto, se le puede llamar medio de estado de bienestar real a partir del 2005. Entre 2005 y 2007, hubo que reconstruir un país que había alcanzado el 40% de pobreza (históricamente cuando llegaba al 20% era medio dramático); y casi el 17% de desempleo. Aquí el gobierno básicamente se sustenta en 3 ejes, los cuales, fueron las principales rutas de acción a seguir en ese periodo:

  1. Recuperar el crecimiento económico (que ya se había empezado a recuperar en 2004);
  2. Atacar la emergencia extrema, con el llamado Plan Nacional de Emergencia;
  3. La devolución de derechos a los trabajadores. (Gracias a esta medida, al día de hoy todo salario se negocia colectivamente y  se cumple de verdad. Asimismo, se han incorporado aspectos de trabajo dentro de las negociaciones colectivas).

Pero en aquel momento, se decidió que independientemente que la emergencia hubiera terminado, había que empezar reformas estructurales que modificaran la matriz de protección social y la matriz productiva.

Desde el punto de vista social, se estableció una reforma de salud al estilo “bismarquiano” en donde cada uno aporta un fondo contributivo en función de sus ingresos y luego elige una institución de asistencia médica y a ésta se le paga no en relación a la aportación, sino en función de la edad y el sexo, es decir, una especie de fondo de salud. Esa reforma de salud, universalizó el servicio, lo homogeneizó en términos de derechos; sin embargo, persiste el problema de la accesibilidad, pero el derecho es universal.

Una reforma educativa.- Básicamente lo que hizo fue reformular, lo ya establecido. En Uruguay, a diferencia de otros países de América Latina, la educación pública siempre fue mayoritaria, hoy cuando todavÍa hay mucha clase media que cuestiona al sector público y traslada a sus hijos al sector privado, existe un 80% de matriculación en el servicio público y 20% en el privado; por lo tanto, la escuela continua siendo masivamente pública.  Asimismo, se universalizó la contribución familiar para todos, según el nivel de ingreso y no la contribución, a cambio los niños tienen que ir a la escuela y tienen que atenderse en salud, cuando les pasan las lista por tres meses y no asistió, se cae del sistema; por lo tanto, se presenta una suerte de estímulo.

Cambiar la forma de modificación de acceso a la vivienda (lo cual es sumamente reciente).- Por el caos anteriormente existente, la vivienda no fue considerada como algo prioritario, esta crea un subsidio para el acceso a la vivienda llamadas “vivienda de interés social” de las cuales para quienes construyen para ese sector de la población al que el Estado subsidia la vivienda (al productor una parte de la vivienda y al comprador una parte de la cuota)

Reforma a la seguridad social.- En Uruguay el sistema de seguridad social mixto empezó en 1996. Dentro de las administradoras privadas, una es propiedad del Banco Público y el 60% de las personas que están voluntaria u obligatoriamente, optan por la pública, este es un síntoma más en donde “el Estado protege a las personas”. Pero si se hicieron algunos cambios, básicamente se flexibilizó el sistema.

Hay una crítica muy grande al sistema de jubilaciones, la tasa de reemplazo es muy baja, el máximo monto de jubilación es aproximadamente del 70% de la tasa de reemplazo, pero esto es proporcional al número de años trabajado, el cambio de activo a pasivo es muy dramático; pero se logró modificar.

La principal debilidad es que la matriz económica productiva, sigue siendo primaria exportadora y sigue dependiendo de precios internacionales, y  la fuente primaria de la distribución de la riqueza, está en la producción.

En Uruguay, no había impuesto a la renta, si bien la estructura tributaria sigue siendo muy dependiente del IVA 50%, llegó hasta el 70%, además nosotros incorporamos un valor agregado 0 (se devuelve el impuesto al valor agregado a todos los que tienen asignación familiar no contributiva, sobre todo los lugares pobres, el IVA se hizo un poco menos regresivo y a su vez apareció el IVA a las personas físicas. Ahora se incorporó el impuesto al valor al patrimonio a la tierra  (que tampoco se pagaba). Todo esto está en la distribución del valor y en la apropiación del valor; pero no está en la generación del valor, por lo tanto mientras no nos metamos en la forma en la que se debe cambiar el valor y en las acciones, ya no salario-ganancia, ya que se va a llegar a un límite, se va agotando el modelo distributivo sin cambiar la base productiva.

Las compras públicas son muy importantes representando el 20% de la demanda interna las cuales, se encuentran centralizadas. Esto supone una desventaja que los pequeños productores de alimentos, todos los que podrían abastecer al Estado con la vía de compras públicas locales, no pueden competir en una distribución por parte del Estado. Actualemente se está analizando la posibilidad de darle a los mercados locales alguna participación directa de las compras; pero por ahora no es así, lo que representa una ventaja en los precios, tiene algunas ventajas en cuanto a la ruptura de monopolios y oligopolios, permitiendo con ello una mayor competencia.

Existe un sector que después de la crisis de 2002 mejoró sus ingresos, y ahí en ese grupo hay un subgrupo que a pesar de tener ingresos de clase media, sigue siendo muy vulnerable por el capital acumulado que tiene materia social con baja educación, con una trayectoria laboral cíclica, es decir, salió la evidencia de que se agotó esta idea de que todo sería resuelto en el mercado de los ingresos y del empleo. Uruguay trabajó de manera intensa, con instituciones similares al CONEVAL en México, respecto a las medición multidimensional de la pobreza y la desigualdad, posteriormente se aplicaron estas metodologías a partir del 2009”.

El Ministro Olesker puso de manifiesto la necesidad de tener capacidad de reacción respuesta ante una crisis por medio de la acumulación de materia educativa, sanitaria, entre otras y al no tener estos factores, se debe de consolidar el modelo de lado de la protección social mucho más que de los ingresos. Uruguay es un país particularmente costoso, a lo que sale a colación la interrogante respecto al nivel adquisitivo dentro de la sociedad uruguaya; para lo cual, el Ministro Olesker afirma que:

“Los salarios se han elevado bastante, hecho objetivo que fomenta el poder de compra, y la segunda parte es que una buena parte del consumo consiste en el endeudamiento, asimismo, los precios varían dependiendo las regiones del país, esto sucede porque no hay reglas que lo prohíban”.

En cuanto al combate a la corrupción se refiere, el Ministro Olesker afirma lo siguiente: “En Uruguay, existe una conciencia social que ve con malos ojos a las prácticas de corrupción, situación que no es propia de las diferentes fuerzas políticas, sino de la sociedad en su conjunto, lo que representa un freno poderoso a los fenómenos de esta naturaleza. Asimismo, se encuentra la conciencia de que las cosas las tiene que hacer el Estado, por ejemplo a nadie se le ocurriría pensar en Uruguay en telefonía privada, situación que puede cambiar con las nuevas generaciones que no vivieron bajo un Estado “omnipresente”; por lo tanto la corrupción es más un tema de conciencia social, además de prácticas institucionales que ayudan a generar instituciones para que esto no suceda. En Uruguay hay una junta anticorrupción, por otro lado existe una ley de acceso a la información que obliga al Estado a contestar información de ciudadanos cuando éstos lo pidan, asimismo, existe una ley de protección de datos personales”.

Lo anterior pone de manifiesto que gracias a la conciencia ciudadana de la sociedad uruguaya enfocada a lograr el consenso, se pueden establecer los mecanismos necesarios para lograr el amalgama perfecto entre ciudadanía y gobernabilidad política, respetando con ello siempre el principio de la legalidad y fomentando la existencia y correcto funcionamiento del Estado de Derecho.

Si bien es cierto que Uruguay ha funcionado, como lo afirma el Ministro Olesker, como un Estado de semi-bienestar, ha logrado consolidar dentro de su territorio un escenario eficiente que cada vez logra una mayor equidad social sin contravenirse con la justicia social. No obstante, existen riesgos que ponen de manifiesto la vulnerabilidad del sistema ante el elevado costo de vida; por lo que se requieren medidas estructurales que permitan homologar el nivel de precios en todo el país.

Uruguay se ha consolidado como un ejemplo de gobernabilidad democrática en donde las decisiones tomadas dentro del parlamento son respetadas por todas las fuerzas políticas, aunado a esto, si bien es cierto que existen factores que deben tomarse en consideración, cuenta con una sociedad apuntalada en el respeto a las instituciones y en consecuencia, a la convivencia sana y pro activa de sus ciudadanos.

 

Raúl Gutiérrez Patiño es Asesor en el área de Análisis Político de la Fundación Miguel Estrada Iturbide, A.C., de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura. Anteriormente se desempeñó como Asesor en la Vice-coordinación de Política Exterior y Asuntos Internacionales del GPPAN en el Senado de la República de la LXI Legislatura. Es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoamericana; estudiante de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México-SUA; Maestro en Corrupción y Estado de Derecho por la Universidad de Salamanca, España.

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