La responsabilidad de la Sociedad Internacional en la lucha contra la corrupción

28/10/13

Raúl Gutiérrez Patiño*

Trabajo presentado en el XXVII Congreso anual de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales: “¿Crisis o reacomodo en la gobernanza internacional?, Universidad del Mar.  Huatulco, Oaxaca,  12 de octubre de  2013.

La problemática de la corrupción se presenta como un mal endémico para muchas sociedades; lo que debilita el establecimiento del Estado de Derecho, situación que representa una de las principales características de la crisis de gobernabilidad en muchos Estados.

La organización internacional Transparencia Internacional (Transparency International)  publica desde 1995 el Índice de percepción de la corrupción que mide, en una escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción), los niveles de percepción de corrupción en el sector público en un país determinado y consiste en un índice compuesto, que se basa en diversas encuestas a expertos y empresas. La organización define la corrupción como «el abuso del poder encomendado para beneficio personal».

En la edición de 2012, http://www.transparency.org/cpi2012/results: Dos tercios de los 176 países clasificados obtuvieron una puntuación menor a 50. Dinamarca, Finlandia y Nueva Zelanda comparten la primera posición. México fue evaluado con una puntuación de 34 y ocupa la posición 105, junto con países como Algeria, Armenia, Bolivia, Gambia, Kosovo, Mali y Filipinas. Si se compara México con otros bloques político-económicos como el G20 y la OCDE, ocupa la posición 17 de 19 y 34 de 34, respectivamente.

En aquella ocasión la Presidenta de Transparencia Internacional, Huguette Labelle señaló que: “Los gobiernos deben incorporar acciones contra la corrupción en todas las decisiones públicas. Entre las prioridades están normas más efectivas sobre lobby y financiamiento político, una mayor transparencia de la contratación y el gasto público, y una mayor rendición de cuentas de organismos públicos a la población”.

Ahora bien, el pasado 09 de julio, de acuerdo con los resultados del Barómetro Global de la Corrupción, elaborado igualmente por Transparencia Internacional, http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/: más de la mitad de las 114,000 personas encuestadas en el mundo consideraron que la corrupción se ha agravado en los últimos dos años.

El reporte, que ilustra el sentir de la población global respecto a este fenómeno, destaca que en 36 de los 107 países encuestados la policía fue calificada como la institución más afectada por la corrupción. Entre los encuestados a nivel internacional, 53 por ciento declaró que la policía les había solicitado el pago de sobornos durante los pasados 12 meses.

En 51 de los 107 países incluidos en este estudio, los partidos políticos son considerados como la institución más corrupta. México es uno de ellos.

La policía, los partidos políticos y los tres poderes, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial (en 20 países el Poder Judicial fue percibido como el más corrupto y hay razones para ello: de cada 100 personas que tuvieron contacto con el Poder Judicial en esos países, el 30% declaró que les solicitaron el pago de un soborno), son las instituciones percibidas como las más afectadas por la corrupción en México. Las iglesias y el Ejército son las percibidas como las menos afectadas por la corrupción.

El creciente clamor a los gobiernos corruptos obligó a la destitución de varios líderes durante los movimientos de la primavera árabe; sin embargo, ahora que la situación comienza a calmarse, resulta evidente que en muchos países el soborno, el abuso de poder y los acuerdos secretos siguen estando muy presentes. El Índice de Percepción de la Corrupción 2012 de Transparencia Internacional muestra que la corrupción continúa devastando a sociedades en todo el mundo.

Responsabilidad de los gobiernos para el combate a la corrupción

En concordancia con lo establecido por Yves Mény en su texto Política Corrupción y Democracia en: Poder, derecho y corrupción. Edit. Siglo XXI. México, 2003: La corrupción no es, de ninguna manera una cuestión nueva. Desde que existen las sociedades políticas, la corrupción ha sido siempre un problema potencial. Evidentemente no todos los sistemas políticos dan la misma importancia a este asunto. Sin embargo, allí donde una sociedad estableció por cuestión de principios una división entre política y mercado, donde los intereses públicos y privados se distinguieron unos de otros, la corrupción es considerada patológica.

De acuerdo con María Victoria Muriel Patiño en su texto Aproximación Macroeconómica al fenómeno de Corrupción en: La Corrupción en un Mundo Globalizado, Análisis Interdisciplinar Edit. Ratio Legis. Salamanca, España, 2004: El fenómeno de la corrupción es algo frecuente en todo tipo de países, se trate de aquellos que llamamos desarrollados o se trate de los menos favorecidos económicamente. La diferencia destacable es que en el caso de los últimos, los efectos de la existencia de corrupción sobre sus economías pueden considerarse más graves, siendo así que en la actualidad existe un amplio consenso e la ciencia económica en cuanto a su consideración como uno de los grandes obstáculos para el desarrollo y crecimiento de aquellos; las problemáticas económicas que representa la corrupción, se pueden resumir de la siguiente manera, de acuerdo a Manuel Iglesia Caruncho en su libro, Acabar con la Pobreza. Un reto para la Cooperación Internacional, Edit. IPADE. Madrid, España, 2004:

  • Ahuyenta las inversiones productivas más transparentes, perdiéndose la riqueza con lo cual se genera empleo a favor de negocios especulativos y rapaces, como el de armas, trata de personas, etc.
  • Reduce los ingresos por impuestos y, así el gasto público necesario para el desarrollo (en educación, salud, infraestructuras…). Con lo cual, una población menos educada puede recurrir a la delincuencia organizada con la esperanza de mejorar su calidad de vida y la de su familia.

La responsabilidad a la que se hace mención respecto al combate a la corrupción, debe estar orientada siempre y en todo momento a mejorar los mecanismos referentes a la transparencia y rendición de cuentas y de ser necesario, de reforzar la cooperación procesal internacional, a efecto justamente de evitar la malversación de fondos que se traduce en un impedimento del desarrollo y crecimiento económico de un país.

Los datos que en los ámbitos político, económico y social se conocen sobre los efectos negativos derivados de la proliferación de actividades corruptas, afianzaron la idea de la oportunidad y el interés de una Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción. La Convención de Mérida de Naciones Unidas contra la corrupción (firmada por México el 9 de diciembre de 2003), brinda la oportunidad de desarrollar en un lenguaje global, iniciativas coherentes cuyo objetivo es el combate a la corrupción dentro de los países miembros, http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/web/doctos/cooperacion/convenciones/onu/CAC.pdf  a la fecha, 177 países forman parte de dicha Convención que es más completa que las demás gracias a su visión de corresponsabilidad entre las autoridades, la sociedad civil y las empresas, incluida en sus artículos 12 y 13, y a través de las disposiciones procesales como las medidas cautelares reales contempladas en el artículo 31; la protección de testigos, peritos y víctimas contemplados en el 32; la protección de denuncias en el 33; la especialización de personas encargadas del cumplimiento de la ley en el 36; todo lo relativo con las recompensas de tipo jurídico a todos aquellos que colaboren con la justicia, lo que trae como consecuencia la existencia de posicionamientos dentro de la Convención contemplado en los artículos 37 a 39 y lo relativo a la asistencia técnica e intercambio de información, por mencionar a los que a nuestro juicio resultan más relevantes.

En el entendido de que la mejor manera de afrontar el problema de la corrupción es la Cooperación Internacional, la Convención se dota de un conjunto de medidas destinadas a reforzar este aspecto, además de contemplar la posibilidad de prestar la asistencia técnica adecuada en aquellas instancias necesitadas de medios, información o conocimientos. Lo anterior, se encuentra contemplado en los artículos 43 a 50 de dicha Convención sobre los Códigos Internacionales de Cooperación Jurídica Internacional; sin embargo, debido a la carencia de la armonización penal entre los Estados miembros, se presenta una fuerte problemática al momento de aplicar la Convención lo que trae consigo una falta de credibilidad del Estado en cuestión ante la Sociedad Internacional respecto de su propio derecho interno y su lucha contra la corrupción.

Además de este instrumento, México forma parte de otras 2 convenciones en materia de prevención y combate a la corrupción:

Cabe mencionar que a pesar de la práctica de corrupción, existen Estados que se desenvuelven aún por la existencia de la misma, principalmente por dos tipos: la “eficiente e ineficiente”. La corrupción “eficiente” se refiere al dinero que regresa a la inversión pública para fomentar la construcción de obra y demás infraestructura que permita mejorar la calidad de vida de la población, el problema consiste cuando el dinero no regresa convirtiéndose en “ineficiente”. Este tipo de prácticas no solucionan el problema a largo plazo, pues se convierten en un vicio que paulatinamente menoscaba el principio de la rendición de cuentas, lo que a la larga acentuará el debilitamiento del Estado de Derecho.

A la presencia de este tipo de acciones se les llama “corrupción de supervivencia”, la cual, se presenta en aquellos países que no cuentan con una estructura institucional lo suficientemente fuerte como para satisfacer las necesidades básicas de la población. Y finalmente existe otro tipo de corrupción que se resume en la siguiente premisa: “corrompe todo lo que puedas sin que se de cuenta la persona”.

Estas medidas a final de cuentas, no hacen otra cosa que aumentar las desigualdades sociales, lo que trae consigo consecuencias tan nocivas como la explotación del ser humano en su integridad física y moral por parte de otra persona o grupos delincuenciales a través de la trata de personas y el tráfico humano en sus respectivas modalidades.

Sistema democrático como el medio más eficaz para luchar en contra de la corrupción.

La corrupción supone el quebrantamiento de los principios esenciales sobre los que se asienta todo régimen democrático, especialmente la idea de que toda actividad pública debe perseguir de manera desinteresada el interés de los ciudadanos. La presencia de la corrupción implica la sustitución de las necesidades de los ciudadanos por los intereses concretos del o los representantes, y de otros sujetos ajenos a la hora de tomar una decisión.

En los sistemas democráticos los fenómenos de corrupción salen, en un grado u otro, a la luz pública, generando un convencimiento y una preocupación colectiva acerca de su importancia y extensión; no obstante, se dice que la fórmula “Mas democracia = Menos corrupción” ha fallado, ya que ante las inadecuadas prácticas que lesionan al ejercicio democrático, se ha presentado una fragmentación del poder público lo que ha llevado a extorsiones y otro tipo de irregularidades. Sin embargo, el control democrático implica transparencia y rendición de cuentas y esto, supone la mejor arma para combatir a la corrupción y a la impunidad. Hay que tener mucho cuidado con este tipo de afirmaciones ya que si menospreciamos a la democracia y el valor que esta representa, el combate a la corrupción resultaría por demás completo e ineficiente.

En los sistemas no democráticos, en los que el poder dispone de todos los resortes para asegurar que los fenómenos de corrupción no salgan a la luz pública, simplemente tal preocupación y percepción social no existen porque la sociedad vive ignorante de su realidad política. Uno de los signos característicos de la sociedad de nuestros días es su impronta esencialmente mediática. Fundamentalmente son los medios y no las instituciones públicas quienes han fortalecido las estructuras internas del Estado. Esto es una realidad casi “planetaria”, a través de los medios se hacen y reconstruyen nuevas formas de relación social, este es el caso de la vinculación entre los medios y la criminalidad.

Como lo establece Demelsa Benito Sánchez en su texto Notas sobre la corrupción transnacional. Sus efectos y su combate en: Estudios sobre Corrupción. Edit. Ratio Legis. Salamanca, España, 2010: El proceso globalizador ha contribuido a una internacionalización de la corrupción. Los rasgos distintivos de aquél, como la supresión de las fronteras físicas e incluso políticas entre los Estados, o el extraordinario desarrollo de las tecnologías de la información, han favorecido la expansión de las prácticas corruptas.

Actualmente, podemos observar que existe un papel de complicidad entre medios de comunicación y diversos grupos de intereses, lo que impide que estos cumplan con su función principal referente al fomento a la transparencia y rendición de cuentas, ya que a través de este efecto se han convertido en “replicadores de noticias de los gobernantes”. Ante esta afirmación me pregunto entonces: ¿La pluralidad de medios sería lo ideal para solucionar este problema? Es decir, si una persona se remite a varias fuentes de información, veo muy difícil que esta teoría del “papel de complicidad” entre los medios de comunicación, pueda tener un efecto eficaz dentro de la sociedad.

Soluciones a la problemática de la corrupción.

Es necesario no perder la prudencia y cautela, cuando abordemos estos temas, para poder ejercer un combate frontal y efectivo contra la corrupción, por ello se requiere identificar los tipos existentes de este fenómeno, para poder determinar que tipo de acciones se requieren para aplicar los  principios comunes de combate, los cuales, principalmente se concentran en: la prevención, la criminalización, la cooperación internacional (a través de los instrumentos internacionales anteriormente abordados) y la generación de conductas dentro de la sociedad.

Con el objetivo de aportar una nueva clasificación, podemos establecer las siguientes soluciones ejercidas a través del Derecho; soluciones de tipo social, empresariales y ciudadanas, que son complementarias entre si.

Derecho.- Se deben emplear otro tipo de medidas que eviten sobre cargar el ius punendi del Estado, es decir, a través del ejercicio del derecho administrativo sancionador en donde se apliquen de manera correcta y eficiente los preceptos constitucionales que establecen el correcto desempeño de los servidores públicos. Castigos ejemplares de exhibición (inhabilitación y destitución) para perjudicar a los corruptos. La exhibición, se encuentra fuertemente ligada al valor democrático de la transparencia, prueba que esto es el camino idóneo para solucionar la problemática.

No basta con la creación de instrumentos que fijen los parámetros de conducta de los gobernantes. Son necesarios los instrumentos necesarios para vigilar adecuadamente los comportamientos de los políticos. Es cierto que si la corrupción política subvierte las bases de legitimación del sistema democrático y genera un circulo vicioso de continuo crecimiento de las conductas impropias, es responsabilidad de todos, los estudiosos universitarios incluidos, el aportar ideas que puedan hacer frente a esta situación.

Castigos ejemplares de exhibición (inhabilitación y destitución) para perjudicar a los corruptos. La exhibición, se encuentra fuertemente ligada al valor democrático de la transparencia, prueba que esto es el camino idóneo para solucionarla. El fundamento constitucional dentro del ordenamiento jurídico mexicano que justifica esta afirmación, se encuentra contemplado en los artículos 109 y 110. No obstante, las tasas se sanción son demasiado escasas.

En no pocos casos se han defendido los privilegios de los corruptos a través del poder represivo del Estado, persiguiendo a las organizaciones populares que buscaban justicia y transparencia,  impidiendo así el desarrollo del capital social; por lo tanto, estamos hablando de un inadecuado tratamiento del orden constitucional.

Sociales.- La corrupción no es más que una forma de ruptura del contrato social entre representantes y ciudadanos. Contrato en virtud del cual, no sólo se obliga al cumplimiento de la ley, sino también  actuar a favor y no en persecución de los intereses de la sociedad; por lo tanto, se requiere coordinar acciones de la agenda de transparencia, al servicio de una agenda de desarrollo, lo anterior, siempre y cuando no lesione el principio de la legalidad, por las situaciones de corrupción eficiente a ineficiente mencionadas con anterioridad.

Se debe de poner de manifiesto las consecuencias que trae la corrupción a las personas; es decir, contar con un modelo de investigación constituido por expertos sobre los males más nocivos de la corrupción.  Asimismo, como fomentar el acceso a la información sobre el tema en cuestión sobre el cual se encuentra una investigación, es decir que conozcan sus derechos en materia de protección de datos personales, transparencia y rendición de cuentas por parte de las autoridades.

No se puede acabar con la corrupción, pero si se puede mejorar la calidad de los servicios públicos. El problema radica en que no tenemos un catálogo nacional de programas sociales y los que tenemos, son ineficientes y carecen de lineamientos. Además, los beneficiarios de estos programas, no cuentan con mecanismos de protección social.

Las medidas públicas se sesgan hacia aquellas grandes actividades y negocios que más ganancia dejan, en lugar de dirigirse a apoyar las verdaderas necesidades sociales y de desarrollo. Así, se tiende a favorecer los monopolios de familiares y amigos, en vez de las pequeñas y medianas empresas, o a construir otro tipo de infraestructura que satisfaga las necesidades de la población.

Empresariales.- Para que exista corrupción no basta con la predisposición de algunos sujetos a ser corrompidos, sino que suele ser también necesaria la presencia del sujeto corruptor, que, normalmente, será un sujeto privado que obtiene beneficios de la actividad de los primeros.

Actualmente, podemos afirmar que el sector empresarial es beneficiario de la corrupción y que este, brilla por su ausencia al momento de combatirla. La corrupción a nivel privado, es igualmente combatida por las leyes del Estado. En el caso de México, para combatir a la corrupción y colocarla dentro de la agenda nacional, se puede tomar en consideración los siguientes planteamientos:

  1. Mejorar la rendición fiscal;
  2. Usar la transparencia de manera virtuosa;
  3. La creación de Códigos de Conducta.- Se trata de un documento en el que se especifican un conjunto de conductas observables que establecen, de manera formal, cuál es el comportamiento que se espera de los miembros de un grupo, así como cuáles son aquéllas que no pueden ser permitidas al marco de valores establecidos por la sociedad.

Existen factores directamente relacionados con los comportamientos empresariales. Por una parte, no puede olvidarse que la dificultad de renunciar a la corrupción es mayor en un entorno en el que los competidores consiguen mejores condiciones precisamente gracias a actos corruptos. De acuerdo con María Victoria Muriel Patiño: Para solucionar esta situación, la elaboración de códigos de conducta adaptados a los entornos locales en que actúan los empleados como el desarrollo de instrumentos internacionales sobre la corrupción, pueden servir para disminuir esta problemática.

Ciudadanas.- Para que el combate a la corrupción se lleve a cabo de manera efectiva, es necesario que se mejore la protección a personas a efecto de fomentar la participación ciudadana y que se cierre la pinza en contra a la corrupción, esto puede ser a través de una ley general de protección de denunciantes, mecanismos de protección anónima, mecanismos de protección a testigos, entre otros; por lo tanto, a estrategia para mejorar el combate contra la corrupción debe estar enfocada en fomentar la denuncia social.

La protección a testigos puede significar un medio de represión social, así como un factor contribuyente para la criminalización unilateral por parte de una persona hacia otra o bien, hacia un grupo en particular; y por el otro, el mecanismo por excelencia para vincular a la sociedad con la lucha en contra de la delincuencia organizada; por lo tanto, se requiere analizar las disposiciones que establecen mecanismos que faciliten la cooperación internacional en materia de protección de víctimas y testigos, tales como acuerdos bilaterales para la reubicación, la asistencia técnica, el intercambio de experiencias, la capacitación y la asistencia mutua entre Estados.

 

*Raúl Gutiérrez Patiño es Asesor en el área de Análisis Político de la Fundación Miguel Estrada Iturbide, A.C., de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura. Anteriormente se desempeñó como Asesor en la Vice-coordinación de Política Exterior y Asuntos Internacionales del GPPAN en el Senado de la República de la LXI Legislatura. Es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoamericana; estudiante de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México-SUA; Maestro en Corrupción y Estado de Derecho por la Universidad de Salamanca, España.

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